Comissão do PRR admite que nem todas as obras estarão prontas no prazo

Nem todas as obras de deverão ficar prontas até ao final do prazo do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR), afirma o presidente da Comissão Nacional de Acompanhamento, Pedro Dominguinhos, em declarações ao programa Dúvidas Públicas, da Renascença.

Depois de várias revisões, o PRR está agora “mais exequível”, nas palavras do responsável. Perdeu euros, marcos e metas neste processo, está ainda “menos ambicioso”, mas Pedro Dominguinhos acredita que a nova versão pode ser concretizada.

A exceção parece ser a construção, onde a falta de mão de obra poderá comprometer a execução da totalidade da verba contratualizada nestes fundos europeus, que neste momento é de 21.905 milhões de euros.

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Quem anda no terreno, como o presidente da Comissão de Acompanhamento, não acredita que algumas empreitadas para habitação, na área social ou mesmo na saúde, fiquem prontas até 31 de agosto de 2026. Uma situação que ameaça as contas de alguns destes beneficiários, sobretudo no caso das instituições sociais.

Há soluções que podem evitar a paragem destas obras, mas vão pesar nas contas públicas, avisa o economista.

Nesta entrevista ao programa Dúvidas Públicas da Renascença, Pedro Dominguinhos recomenda ainda ao país que se preocupe mais com a execução e menos com um eventual alargamento do prazo do PRR, que lhe parece cada vez mais difícil que aconteça.

Aponta ainda cinco lições que podemos retirar já da execução do PRR para a gestão futura de fundos europeus.

Pedro Dominguinhos, presidente da Comissão Nacional de Acompanhamento do PRR, escolheu para fechar esta entrevista ao programa Dúvidas Públicas o tema “Enquanto houver estrada para andar”, de Jorge Palma. Uma música que “reflete um bocadinho aquilo que tem sido nos últimos quase quatro anos a minha missão no país, ao leme da Comissão Nacional de Acompanhamento. Uma música que é um hino à resiliência e ao otimismo”.

Esta entrevista está também disponível em podcast e no YouTube

Estamos na reta final do ano e estão pagos 48%, menos de metade dos investimentos aprovados no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, segundo o portal Recuperar Portugal. A partir de 1 de janeiro, já só teremos oito meses para concluir o PRR. Será suficiente?

É um programa muito exigente, por isso é que a Comissão de Acompanhamento tem vindo a insistir que é essencial acelerar a execução. E este é o tempo que temos, sobretudo depois da comunicação da Comissão Europeia de 4 de junho de 2025, em que define o dia 31 de agosto para data final da execução física dos investimentos no PRR.

Neste momento, todos os nossos esforços devem estar focados na execução dos vários investimentos em curso, mas também nas reformas que ainda faltam fazer, não são muitas, mas do ponto de vista legislativo também o Governo tem essa responsabilidade.

Todos temos noção que estamos perante um conjunto muito significativo de investimentos exigentes, com diferentes condicionantes de setor para setor, que exigem um compromisso coletivo, começando pelo Governo, passando pelos beneficiários intermediários da Administração Pública e também pelos beneficiários finais e as empresas que estão a executar os diferentes contratos, quer seja na área da construção, dos sistemas de informação, quer seja na formação.

É essencial acelerar a execução do PRR

É uma questão de fé, acredita que vai ser possível? Se levámos quatro anos a pagar metade do PRR, como é que vamos fazer a outra metade em oito meses?

Aqui o pagamento não é a métrica fundamental do cumprimento do Plano de Recuperação e Resiliência. É um programa baseado em resultados. É verdade que algumas pessoas ainda continuam apenas a falar nos pagamentos. Como é evidente, o nível de pagamentos não demonstra bem o nível de execução física, porque decorre da apresentação dos pedidos de pagamento dos beneficiários finais.

Mas os dados da execução também não estão muito longe dos pagamentos em si.

Não estão em termos de metas e de marcos e a Comissão Nacional de Acompanhamento tem vindo a alertar. Quando for avaliado o oitavo pedido de pagamento, que já foi entregue por Portugal a Bruxelas, ficam-nos a faltar cumprir 39% das metas e dos marcos. E não é fácil.

Nós temos a noção muito clara e a reprogramação recente, que foi aprovada no passado dia 12 de dezembro pela Comissão Europeia, quando tinha sido apresentada a 31 de outubro, demonstra exatamente isto. Por exemplo, os investimentos considerados pela Comissão em junho deste ano como críticos ou preocupantes, na sua esmagadora maioria, foram retirados do PRR ou foi reduzida a sua ambição para serem exequíveis dentro do prazo.

É um sinal evidente de que tem sido difícil a concretização do Plano de Recuperação e Resiliência, tal como ele foi desenhado em 2021. Já sofreu pelo menos duas alterações de fundo, uma em 2023 e outra já este ano, em maio de 2025. É uma adaptação à realidade.

Espanha reduziu o montante global do PRR de cerca de 160 mil milhões de euros para cerca de 103 mil milhões de euros. Foi uma redução significativa de cerca de 40%

No verão, numa audição parlamentar, desafiou o Governo a reprogramar o PRR, o executivo chamou-lhe uma revisão para a simplificação. Já disse que acabou de ser aprovada, a 12 de dezembro. Respondeu a tudo o que o preocupava?

Quando fiz esse alerta, em julho, se não me engano, tinham passado apenas dois meses da última aprovação da reprogramação do PRR. Agora, a minha presença e da Comissão Nacional de Acompanhamento no terreno, que é diária, fez-nos querer que não seria possível a execução cabal de muitos dos investimentos que estavam a decorrer até final do prazo - 31 de agosto de 2026. Se quiser, foi reprogramar agora para não falhar em 2026, porque, sem dúvida alguma, se mantivéssemos os investimentos, não era possível o cumprimento.

E já agora, esta não é apenas uma questão portuguesa. A nível europeu, em novembro, 22 países receberam a aprovação das suas reprogramações ou apresentaram-nas à Comissão Europeia. O caso mais paradigmático é o espanhol, que a 9 de dezembro reduziu o montante global do PRR de cerca de 160 mil milhões de euros para cerca de 103 mil milhões de euros. Ou seja, foi uma redução significativa de cerca de 40% do montante global, sobretudo na componente de empréstimo.

Também, se não me engano, era o país que tinha o valor mais elevado.

É o segundo, o primeiro é a Itália, que tinha 194 mil milhões de euros. A Espanha tinha 163 mil milhões.

Isto demonstra essas dificuldades. Optaram, num ato de gestão perfeitamente normal, até seguindo as recomendações da Comissão Europeia, por retirar os investimentos de financiamento do PRR.

Depois pode-se discutir se continuam no terreno ou se são abandonados, porque estamos a falar de impacto na economia, e introduzir ou reforçar uma nova tipologia de investimentos.

Mas com esta nova reprogramação é possível ultrapassar aqueles que eram os seus receios?

Com grande grau de probabilidade, sim, mantendo-se riscos em alguns investimentos. Concretizando, Portugal, na reprogramação que foi aprovada em maio, criou um novo instrumento financeiro para a inovação e competitividade, que é gerido pelo Banco Português de Fomento, e houve uma grande procura por este tipo de instrumento, mais de cinco mil candidaturas num volume de investimento muito significativo, que supera os dois mil milhões de euros.

A métrica para cumprimento e para recebimento de Bruxelas é a assinatura de contratos até 30 de junho de 2026, devendo os mesmos ser concretizados nos 24 meses subsequentes, até final de 2028.

O que a Comissão Europeia permitiu, e Portugal aproveitou, foi estender a execução do Plano de Recuperação e Resiliência ou dos investimentos financiados pelo PRR. Estratégia semelhante foi agora utilizada também nesta reprogramação mais recente, onde este instrumento foi reforçado em mais de 600 milhões de euros, representa hoje 932 milhões de euros, e os investimentos na área do hidrogénio, gás renováveis e armazenamento de energia elétrica seguiram a mesma lógica.

O que é que isso significa? Que foram retiradas as metas e marcos associadas à execução física desses investimentos até junho de 2026. Esses investimentos podem ser executados até 2028, 2029.

Há quem defenda que estes projetos, agora financiados através do Banco de Fomento, não terão o mesmo escrutínio que tinham os investimentos a fundo perdido do PRR. Partilha deste receio?

Em alguns casos, os critérios utilizados não nos pareciam com o grau de exigência necessário, quando comparado com outro tipo de investimentos, por exemplo, as agendas mobilizadoras.

Claro que não se pretende exatamente a mesma situação, mas entendemos que deveria existir uma profunda reforma nesses mesmos investimentos. Basta consultar os avisos, por exemplo, não têm um conjunto de penalizações associadas que existem noutros avisos e que deve ser garantido o acompanhamento, deduzo, pelo Banco Português de Fomento, o responsável pela execução.

É fundamental que nesses investimentos, quer do Banco de Fomento quer agora os novos que vão ser geridos pela Agência para o Clima na área da energia, tenham o escrutínio necessário, porque a Comissão Nacional de Acompanhamento não irá continuar eternamente a funcionar. Temos que ter um escrutínio independente, é uma das lições particularmente relevantes do PRR.

A nova versão do PRR reduziu os marcos e as metas. Isto pode penalizar os beneficiários, em caso de incumprimento?

Não diretamente. O que aconteceu, nesse exercício de simplificação, foi que a Comissão Europeia, para reduzir a carga administrativa e burocrática na verificação e na evidência, deu indicação para que existisse “uma purga” administrativa de verificações desnecessárias.

Por exemplo, inicialmente, nas residências estudantis, a Comissão Europeia começou por pedir uma declaração de cada estudante alojado para validar o investimento. Percebeu-se que era manifestamente difícil, em agosto os estudantes vão de férias, não estão na residência.

Ainda neste caso, existia uma meta intermédia que tínhamos que ter cumprido em setembro deste ano. A Comissão Europeia apelou aos Estados-membros que se concentrassem nas metas finais, o que reduziu de forma muito significativa a carga administrativa e traduziu-se na redução de metas e de marcos.

Nós começámos com 341 metas e marcos na primeira versão, subimos para 463 e neste momento estamos com 392 metas e marcos. Portanto, houve essa simplificação. Agora, a exigência tem a ver com o compromisso que os beneficiários finais assumiram com cada um dos beneficiários intermediários para cumprir os investimentos.

Há penalizações para quem não cumprir?

Imaginemos, quando uma agenda mobilizadora promete introduzir no mercado 15 novos produtos, processos e serviços, essa é a sua métrica e terá de comprovar junto do IAPMEI que cumpriu. Caso contrário, tem penalizações associadas.

A redução do número de metas e de marcos, em alguns casos, facilitou do ponto de vista administrativo a demonstração do cumprimento dessas metas e marcos, que por vezes se traduzem na execução de montantes financeiros.

O comissário foi claro que 31 de agosto é, neste momento, o “deadline”. Se vai haver uma alteração, tenho dúvidas, sinceramente

Tudo isto por causa do prazo de execução do PRR. Há ainda quem tenha esperança de que Bruxelas possa prolongar este prazo, também acha que é possível?

Com os dados que conheço hoje, e estive recentemente num evento a convite do comissário Valdis Dombrovski, sobre a implementação do PRR, o Sr. comissário foi claro que 31 de agosto é, neste momento, o “deadline”. Se vai haver uma alteração, tenho dúvidas, sinceramente.

As conclusões recentes do Conselho Europeu, com o empréstimo à Ucrânia, faz com que a Comissão Europeia, a União Europeia e todos nós assumamos novos compromissos. Portanto, não estou em querer que neste momento, face aos dados que conhecemos, haja uma prorrogação do prazo.

Temos sobretudo que apostar todas as fichas na concretização dos investimentos que temos. Discutir menos prorrogações e colocar a energia na execução, porque é isto que trará os resultados e os impactos esperados no PRR. Muitos destes resultados e impactos já se sentem no terreno.

Cuidados continuados? Este é um exemplo muito claro, de como vamos cumprir a meta e o marco, com um grande grau de probabilidade, mas através de uma redução de ambição, que tem impactos negativos nas necessidades da população

No verão alertou para atrasos na rede de cuidados continuados e integrados. Esta continua a ser a área mais crítica? Que avaliação é que faz nesta altura, que estamos quase a terminar o ano?

A reprogramação agora aprovada torna a meta mais alcançável, porque reduzimos de uma forma muito significativa o número de novas construções ou de lugares associados aos cuidados continuados. Era evidente, não era possível concretizar no tempo previsto esses novos lugares.

Já do ponto de vista dos resultados e dos impactos, e é isso que também nos interessa discutir, é uma perda muito significativa, porque o diagnóstico feito antes da aprovação do PRR e as notícias mais recentes de diferentes fontes demonstram que são necessários mais lugares de cuidados continuados. E nós não conseguimos, enquanto país, dar resposta a este desidrato. É muito mais caro ter as pessoas internadas em hospitais, em camas agudas, quando deviam estar em cuidados continuados.

A saída desses novos lugares foi substituída por intervenção em lugares existentes, mas não tem o mesmo impacto do ponto de vista de sustentabilidade e de futuro. Não há garantia, neste momento, de que esses novos lugares irão ser construídos no futuro.

Este é um exemplo muito claro, de como vamos cumprir a meta e o marco, com um grande grau de probabilidade, mas através de uma redução de ambição, que tem impactos significativos, neste caso negativos, nas necessidades da população.

Podemos dizer que a saúde foi sacrificada?

Depende. A saúde é particularmente abrangente. Temos um investimento muito significativo em novos meios de diagnóstico, e aqui houve um investimento muito forte.

Ainda na semana passada visitei no Algarve robôs cirúrgicos, que têm impactos muito significativos na qualidade de vida dos pacientes sujeitos a intervenção cirúrgica: com a redução do internamento, mais qualidade de vida na recuperação e a redução de custos para os próprios hospitais.

A saúde mental é outro exemplo particularmente relevante, quer na construção de um conjunto de novas instalações ou recuperação das mesmas, quer, sobretudo, nas equipas de saúde mental locais. Depois temos também a construção de novos centros de saúde ou a recuperação de alas em vários hospitais.

Na área da saúde, os cuidados continuados foi onde os objetivos iniciais foram menos conseguidos.

O Governo, entretanto, prescindiu dos empréstimos disponíveis através do PRR, mais de 300 milhões financiados por empréstimo acabaram por cair. Esta foi uma boa opção, no seu entendimento?

Eu entendo como uma opção exequível, para concretizar esses mesmos investimentos. E resultam, em larga medida, da saída da linha vermelha do Metropolitano de Lisboa, que nós no relatório de junho já tínhamos dito que era manifestamente impossível de concretizar no tempo. Este é um dos investimentos que vai continuar a sua execução, com outras fontes de financiamento, assim como o Hospital de Lisboa Oriental.

Existem casos concretos, quer na habitação, quer na área social, quer na área da saúde, onde vai ser muito exigente que no dia 31 de agosto consigamos ter as obras totalmente concluídas

Olhando para a frente, quais são neste momento, na sua opinião, os maiores desafios para os últimos cheques em pagamento?

A questão da construção. Não tenho a mínima dúvida que a concretização, quer das casas, quer dos lugares sociais, quer na área da cultura, quer na área das florestas, são particularmente desafiantes, face à escassez de mão de obra que continuamos a sentir.

É, sem dúvida, o grande desafio que temos pela frente e temos que antecipar esta questão. Terá que ser o Governo a encontrar os mecanismos, se entender que é o adequado, para os casos em que chegaremos a agosto e não seja possível concretizar a obra na sua totalidade. Porque existem casos concretos, quer na habitação, quer na área social, quer na área da saúde, onde vai ser muito exigente que no dia 31 de agosto consigamos ter as obras totalmente concluídas.

O risco máximo é a entidade ter que devolver a totalidade desse mesmo dinheiro

Qual é o seu receio? Que as obras fiquem paradas?

Não será apenas isso. Os contratos preveem um mecanismo de restituição que, na maior parte dos casos, sobretudo quando se trata de construção, passa pelo edifício estar construído ou não. O risco máximo é a entidade ter que devolver a totalidade desse mesmo dinheiro.

Temos que começar a antecipar também esses casos, porque em algumas situações, sobretudo no setor social, quando estamos a falar de instituições particularmente frágeis, se isso acontecer, terá um impacto muito significativo na sustentabilidade financeira dessas mesmas instituições.

Temos que fazer tudo, antes de mais, para que se consigam concluir as obras a tempo.

Visitei esta semana uma residência desenvolvida pelo Instituto Politécnico de Viana do Castelo que esteve 14 meses parada no tribunal para decisão

Estes atrasos explicam-se apenas pela dificuldade em encontrar mão-de-obra?

Temos uma conjugação de fatores. Há casos onde se demorou muito tempo a tomar a decisão do concurso e, portanto, algo que poderia ter começado muito mais cedo, começou mais tarde. Há situações onde houve litigância no tribunal e onde foi mais difícil.

Visitei esta semana uma residência desenvolvida pelo Instituto Politécnico de Viana do Castelo que esteve 14 meses parada no tribunal, para decisão. Tivemos situações onde a carga nas obras por parte dos empreiteiros, em termos de mão de obra, está aquém dos cronogramas que foram entregues.

Se os prazos destas obras derraparem, de quem será a responsabilidade? Do construtor, que não cumpriu, da autarquia, que mandou executar a obra? Quem vai ter de devolver o dinheiro?

Em última análise, será quem assinou o contrato, mas temos algumas situações. Temos já contratos rescindidos por incumprimento também de construtores. Neste momento, não vale a pena falar de responsabilidade, temos de olhar para cada um dos casos concretos e fazer todos os esforços para que os investimentos fiquem concluídos no final.

Por tudo o que já nos disse, aposto que já tem uma solução para estes casos?

A decisão terá de ser do Governo. Apresentaremos a nossa solução no próximo relatório, no final do primeiro trimestre de 2026, e através das conversas que temos vindo a fazer, de forma recatada, com o próprio Governo.

Há algumas propostas de solução que não são inócuas do ponto de vista orçamental, mas temos que olhar para essas soluções.

Há uma questão que os autarcas pedem, que é a prorrogação do prazo junto de Bruxelas, que me parece particularmente difícil, mas é um caminho que pode ser feito. Uma segunda questão, um instrumento financeiro que permita terminar as obras que não sejam concluídas nos prazos do próprio PRR, ou passá-las para o PT 2030 (no caso das autarquias), ou outro instrumento financeiro. Quem está no terreno percebe que, nalguns casos, isso vai acontecer.

O país não vai deixar todas estas obras a meio?

E não podemos abrandar o ritmo de execução. Temos que executar, executar, executar, mas temos que prever que algum conjunto de situações pode ser mais difícil de concretizar, até porque neste momento, face ao cronograma de algumas obras, já sabemos quando vão terminar, na melhor das hipóteses.

Já mencionou duas vezes a questão dos recursos humanos. A falta de mão de obra sente-se mais agora ou sempre se sentiu durante a construção?

Sempre se sentiu, aquilo que se nota agora é que a pressão, sobretudo com a aproximação dos prazos, é mais evidente.

Também há outras situações. Na obra que visitei ontem, no Politécnico de Viana do Castelo, estavam 90 pessoas em obra, na refinaria da Galp estavam 1.000 em obra. Há muitas obras em simultâneo a decorrer e, sobretudo os empreiteiros de menor dimensão, têm menos pessoal e recorrem à subcontratação. Por outro lado, as qualificações destes trabalhadores são hoje menores, do que eram há 10 anos, têm menos experiência.

Uma das questões que acompanhou sempre o PRR foi a excessiva burocracia, a excessiva complexidade, a sobreposição de procedimentos. Foram sendo tomadas várias decisões para simplificar e acelerar, que balança é que faz dessa evolução?

Algumas delas, manifestamente positivas, outras ainda demoram algum tempo a concretizar.

Por exemplo, sempre dissemos e propusemos ao IAPMEI há mais de ano e meio que, nas agendas mobilizadoras, se pagasse imediatamente uma determinada percentagem, ficando o remanescente para a análise mais precisa das despesas. O IAPMEI disse que não era possível, vimos com bom grado a recente decisão de um pagamento imediato de 50%.

O mesmo se passa com algumas regras de dispensa de visto prévio do Tribunal de Contas, sem que isto perca a fiscalização concomitante, que permitiu que as obras começassem mais rapidamente.

Há outras áreas onde continuamos com dificuldades, uma é a reposição do IVA, apesar de já ter sido pago um montante relevante, continuamos com vários investimentos onde a reposição do IVA não está a ser feita ou então demora muito tempo a chegar às contas bancárias dos beneficiários finais e isto é um impacto significativo em termos de liquidez, sobretudo agora numa fase mais aguda. Por outro lado, continuamos a ter alguns investimentos onde o tempo de decisão continua a ser demasiado longo, após submissão das candidaturas. Isto são áreas em que temos que melhorar significativamente.

Já falou aqui da exceção criada para o PRR, com a alteração ao Código da Contratação Pública e a eliminação do visto prévio do Tribunal de Contas, este tipo de medidas não aumentam o risco de fraudes?

No caso da contratação pública não se diminuíram os níveis de fiscalização e, mesmo no visto prévio, o que nós estamos a falar é da despensa para início da obra, mantendo-se as responsabilidades para os decisores públicos e a fiscalização concomitante.

Em junho de 2025, recomendámos uma reformulação do código da contratação pública, em termos de celeridade de prazo e montantes, para determinado tipo de procedimentos concursais. O Governo está a trabalhar nisso e, segundo informações mais recentes, apresentará uma proposta nos primeiros meses de 2026. Na nossa opinião, vão no bom sentido.

Neste processo de acompanhamento que estão a fazer, que obstáculos destaca pelo impacto que acabam por ter?

A questão da burocracia, a falta de mão de obra, o atraso na entrega de alguns equipamentos, a questão dos licenciamentos que temos vindo a alertar há muito tempo.

Temos que pressionar para que se alterem regras, para que as entidades públicas tenham maior capacidade de cooperação entre elas, não podemos esperar um ano por pareceres.

Este tipo de problemas que identifica em Portugal são transversais a todos os países que beneficiaram do PRR?

São transversais à larga maioria dos países europeus. Na avaliação intercalar que a Comissão Europeia conduziu, e cujo relatório foi apresentado em abril de 2024, a carga burocrática, os licenciamentos e a contratação pública eram apontados como problemas transversais. Isso também deve refletir a própria Comissão Europeia, ao nível das diretivas e dos regulamentos que produz e que os Estados Membros têm que adotar ou aplicar.

Que lições podem ou devem ser retiradas do PRR, de forma a facilitar a execução de fundos europeus no país?

Gostava de enfatizar um programa que é particularmente relevante, as agendas mobilizadoras, onde desafiámos os consórcios liderados por empresas a apresentarem novos produtos, processos e serviços no mercado. As empresas, as universidades, os politécnicos, o sistema científico e tecnológico, os clusters deram uma resposta massiva em termos de choque de inovação.

Este programa é particularmente importante, é uma boa prática a nível europeu, por exemplo, o plano nacional de alojamento e de ensino superior é citado no recente plano da habitação, Temos imensos produtos e serviços, o primeiro carro elétrico português foi produzido na agenda mobilizadora.

Uma segunda grande lição é que temos que planear, planear, planear. O PRR demonstrou a importância dos diferentes organismos, desde o Estado Central até às autarquias, para aproveitar os fundos e não correr atrás dos projetos quando os fundos vêm.

Terceira grande lição, temos que melhorar o funcionamento do Estado do ponto de vista burocrático, do licenciamento, da capacitação das pessoas. Temos que capacitar as diferentes entidades, quer do ponto de vista tecnológico, quer do ponto de vista das qualificações.

Uma quarta lição, que muitas vezes descuramos, temos que avaliar, que ter evidência, que demonstrar à sociedade os resultados das políticas públicas que implementamos. Isto é crucial para aumentar a transparência e a apropriação dos investimentos pelas diferentes entidades.

A última grande lição é que não basta investir, temos de assegurar que os investimentos que estão a ser feitos têm almofada orçamental que garanta o seu funcionamento no futuro.